Saat ini sebagian besar PDAM masih merugi. Keberhasilan kerjasama pemerintah dan badan usaha (KPBU) di sektor air minum perlu menjadi perhatian dan harus dievaluasi. Beberapa proyek KPBU saat ini mengalami gagal bayar.

Oleh: Dr. Tamin Mangkupraja Zakaria Amin, Dosen Binus University

Presiden RI minta suplai air bersih diperhatikan. Presiden Jokowi menekankan pentingnya ketersediaan air bersih bagi masyarakat. Seusai lawatan ke Afrika, Presiden langsung meresmikan sejumlah sistem penyediaan air minum (Kompas, Sabtu, 26 Agustus 2023).

Air, dalam bentuknya yang murni, adalah senyawa sederhana dari dua atom hidrogen dan satu atom oksigen. Tanpa air tidak ada kehidupan. Untuk memenuhi kebutuhan sehari-hari secara tradisional masyarakat memanfaatkan air yang ada di sekitarnya, karena pada umumnya air yang ada di alam aman untuk dikonsumsi.

Namun sejalan dengan pertumbuhan penduduk dan meningkatnya aktivitas manusia maka air yang ada di alam tidak lagi aman untuk dikonsumsi akibat pencemaran, baik pencemaran dari alam (natural pollution) maupun akibat perbuatan manusia (man-made pollution). Sesuai hasil penelitian, sumur gali (air tanah dangkal) penduduk sebaiknya berjarak sekurang-kurangnya 10-15 m dari sumber pencemaran (WC, septik tank, selokan, dan lain-lain), agar air sumur terhindar dari pencemaran, utamanya bakteri coliform.

Di Indonesia, komposisi pencemaran air karena limbah domestik mencapai 78 – 85%, sisanya non-domestik. Hampir 90% air tanah di DKI Jakarta sudah tercemar bakteri Escherichia Coli dan 30% air tanah mengandung logam berat timbal di atas ambang batas (Ali, 2017).

Pada saat ini terjadi kondisi defisit infrastruktur air minum, hal ini dapat terlihat dari capaian cakupan pelayanan air minum perpipaan secara nasional yang masih sangat rendah, yaitu 19,51% pada tahun 2022 dari target nasional 30% di tahun 2024. Akses air minum perpipaan ini penting untuk memastikan akses air minum aman. Sebab, kita akan lebih mudah memonitor, mengevaluasi, mengontrol, dan mengendalikan kualitas pelayanannya.

Apabila air minum perpipaan masuk keseluruh pelosok negeri maka angka kematian bayi per seribu kelahiran umumnya akan di bawah angka 10, sebagai salah satu contoh Malaysia di bawah angka 8. Percepatan peningkatan cakupan dan kualitas pelayanan air minum perpipaan sangat diperlukan untuk meningkatkan derajat kesehatan masyarakat, mendukung pertumbuhan ekonomi, dan melestarikan lingkungan.

BUMD Penyelenggara Sistem Penyediaan Air Minum (SPAM)

Pada era sebelum kemerdekaan, pemerintah Hindia Belanda telah membangun spam di kota-kota yang didiami orang Belanda. Tercatat di sekitar 180 (seratus delapan puluh) kota sudah dibangun spam untuk memenuhi kebutuhan orang Belanda dan lapisan masyarakat atas yang berkuasa waktu itu (ambtenaar) dengan total kapasitas sekitar 3.000 liter per detik (lpd). Infrastruktur spam tersebut di atas telah disepakati dalam Konferensi Meja Bundar dibayar oleh pihak Indonesia kepada pihak Belanda di angka sebesar 4,5 milyar gulden (BPPSPAM, Kem. PUPR, 2015).

Setelah kemerdekaan, di awal tahun 1950an sampai dengan 1969 pembangunan spam masih terbatas di beberapa kota besar/ibu kota provinsi, antara lain: Jakarta 2000 dan 3000 lpd, Bandung 1000 lpd, Surabaya 1000 lpd, Semarang 500 lpd, Banjarmasin 500 lpd, Manado 500 lpd, Padang 250 lpd, dan Makassar 1000 lpd (BPPSPAM, Kem. PUPR, 2015).

Sepanjang era Orde Baru, selama 6 (enam) Pelita, dan era Reformasi sampai dengan tahun 2022 pengembangan spam terus dilakukan secara bertahap dengan hasil capaian cakupan pelayanan air minum perpipaan rata-rata nasional di tahun 2022 tercatat sebesar 19.51%, masih di bawah target pemerintah yang 30% di tahun 2024 (Kem. PUPR, 2023). Peningkatan cakupan pelayanan air minum perpipaan secara nasional sangat lambat bahkan capaian pada tahun 2021 sebesar 19.06% turun dari tahun 2020 sebesar 20,69% (Bappenas, 2022).

Namun, perlu dicatat bahwa pada era Orde Baru lah ratusan PDAM dibentuk hampir di seluruh kabupaten/kota di Indonesia. Selain itu pembangunan spam juga dilaksanakan di banyak ibu kota kecamatan dan di banyak desa pusat pertumbuhan yang setelah berfungsi melayani masyarakat digabung dan merupakan unit dari PDAM (institutional-based). Kemudian di era Reformasi pembangunan spam juga diteruskan secara masif di desa-desa dengan pengelolanya berbasiskan kelompok masyarakat (community- based)

Kondisi keseluruhan BUMD air minum (selanjutnya dipakai istilah PDAM atau utilitas digunakan secara bergantian) di Indonesia yang berjumlah sekitar hampir 400 PDAM sebagian besar beroperasi tidak efisien, tarif air yang belum full cost recovery (masih merugi) sehingga posisi keuangannya kurang baik, pengaliran air ke pelanggan belum 24 jam, kualitas air yang diterima pelanggan belum memenuhi standar air minum, angka kehilangan air (non-revenue water,

PDAM umumnya dihadapkan dengan tantangan besar dalam 2 (dua) hal, yaitu: pengoperasian dan pengelolaan infrastruktur terbangun, dan perencanaan strategis untuk menjaga, memperbaharui dan memperluas aset infrastrukur untuk memenuhi permintaan masyarakat yang belum terlayani sampai saat ini utamanya masyarakat berpenghasilan rendah (MBR) di daerah perkotaan.

Air minum perpipaan adalah infrastruktur yang paling padat modal dibandingkan dengan infrastruktur sektor lainnya seperti: listrik, telpon, dan gas alam (Hill & Symmonds, 2013). Bisnis penyediaan air bersih berubah secara signifikan, walaupun perubahannya tampak lamban dibandingkan dengan industri-industri yang bergerak lebih cepat. Dari sentralisasi, didominasi pemerintah, dan supply-side industry ke industri yang lebih terdistribusi dan fleksibel dengan lebih banyak demand management dan peluang-peluang baru untuk sektor swasta. Utilitas harus mampu mendapatkan pendanaan sendiri dari berbagai transaksi keuangan. Kesuksesan merupakan imbalan tersendiri karena perusahaan utilitas yang kinerjanya lebih baik umumnya akan lebih mudah mengumpulkan dana.

Air harus menjadi prioritas politik, kemudian pendanaan pemerintah akan mulai mengalir. Tiga peran utama pemerintah pusat, yaitu: kebijakan (policy), pembinaan (capacity building), dan pengawasan (control); atau sering disebut dengan jargon TURBINWAS (pengaturan, pembinaan, dan pengawasan).

Kebijakan Pemerintah Pusat yang dituangkan dalam peraturan perundangan yang dapat menciptakan suasana yang kondusif bagi tumbuh kembangnya PDAM. Dukungan kebijakan dari Pemilik (Gubernur/Bupati/Walikota) sangatlah diperlukan, tanpa dukungan kebijakan dari pemilik mustahil manajemen PDAM bisa melaksanakan tugasnya dengan sukses. Bahkan dapat dikatakan bahwa kesehatan dan kemajuan PDAM ditentukan oleh local government leader, yang dapat memicu pelayanan (leader sparks the services).

Pembinaan (capacity building) dimaksudkan untuk tujuan meningkatkan kapasitas kelembagaan, keuangan, dan sumber daya manusia (SDM) di daerah (pemerintah daerah dan PDAM) agar daerah mau dan mampu melaksanakan urusan wajibnya. Seperti kita ketahui bersama bahwa sesuai UU

23 tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah, bahwa air minum merupakan urusan wajib pemerintah daerah otonom. Pembinaan ini seringkali disertai dan diperkuat dengan bantuan teknis (non-fisik), dan bantuan program (fisik) berikut pendanaannya (APBN).

Pengawasan (control) dimaksudkan utamanya untuk memastikan seluruh pemangku kepentingan (stakeholders) telah melaksanakan kewajibannya dan memastikan target yang telah ditentukan dapat dicapai.

Ada peran tambahan, yaitu pembangunan dalam rangka memperkuat peran pembinaan, dan sering disebut bantuan program (bantuan fisik). Sehingga jargon di atas lengkapnya menjadi TURBINWASBANG.

Kinerja utilitas yang buruk dapat menghambat investasi sektor publik– dan pemberian pendanaan (subsidi) yang berlebihan dapat menghambat inovasi dan melemahkan kinerja. Utilitas yang sepenuhnya bergantung pada pendanaan publik untuk investasi modal seringkali gagal dalam hal memobilisasi sumber daya dan tentu saja tidak mampu melaksanakan perbaikan pelayanan yang berkelanjutan dalam jangka panjang.

Pemberi pinjaman

Pemberi pinjaman juga mewakili sumber pendanaan utama untuk utilitas air, yang terdiri dari banyak pemain yang beragam termasuk bank pembangunan dan pemodal komersial. Secara umum, sangat sedikit proyek air yang layak secara komersial. Kinerja organisasi, khususnya kinerja keuangan yang kuat, dalam bidang utilitas air adalah kunci untuk meningkatkan minat investor.

Riwayat yang baik dalam memenuhi dan bahkan melampaui key performance indicator (KPI) sangat penting dalam kaitannya dengan investasi dalam suatu organisasi. Hal ini menunjukkan adanya tata kelola yang baik, manajemen yang baik, perhatian terhadap detail, strategi yang diikuti dan dipatuhi serta membangun kredibilitas. Hal ini juga memberikan dasar yang kuat bagi reputasi investor dan akan membantu menurunkan potensi biaya pembiayaan proyek. Tidak ada cerita proyek kekurangan pendanaan, yang ada, sedikit sekali proyek air yang bagus (layak secara komersial), dan setelah krisis keuangan, bahkan lebih sedikit lagi.

Donor

Donor, seperti USAID, dengan cepat mengamankan posisi mereka sebagai kunci utama dalam peningkatan kinerja dan investasi pada utilitas di negara-negara berkembang; dengan melakukan hal ini, mereka juga membuka peluang bagi sektor swasta, dan mendorong minat global terhadap investasi air. Donor memainkan peran penting dalam memperkuat kapasitas perusahaan utilitas agar dapat beroperasi secara efektif dan, pada gilirannya, memenuhi syarat untuk mendapatkan pendanaan, dan kemudian dibelanjakan secara efektif. Yang penting adalah agar pemerintah memahami berbagai cara di mana donor dapat mendukung utilitas, baik secara finansial maupun kreativitas (Holmes, 2014).

Masyarakat Pelanggan

Kelompok investor terbesar, dan kelompok yang tidak dapat dihindari oleh perusahaan utilitas adalah pembayar tarif (pelanggan). Membuat pelanggan untuk membayar tepat waktu serta membuat mereka merasa senang memerlukan uapaya-upaya yang sistematis dan konsisten. Pertanyaannya adalah: apa yang membuat pelanggan ingin membayar lebih? Kenyamanan dan harga air yang lebih murah membuat masyarakat memilih air kran dibandingkan air kemasan.

Selain dari kenyamanan dan harga, air kran juga tidak membutuhkan kemasan plastik sehingga air kran lebih ramah lingkungan. Ini merupakan peluang bagi PDAM untuk terus melakukan ekspansi pelayanan karena air kran sangat dibutuhkan masyarakat dan bisa mengurangi sampah plastik, terlebih lagi jika PDAM bisa menyediakan akses air minum di luar rumah berupa public tap air minum. Bagi sebagian kecil masyarakat yang membutuhkan air minum kemasan, tentu alasan utamanya untuk kenyamanan di luar rumah ataupun masih meragukan kualitas air kran yang disediakan oleh PDAM.

Prioritas meningkatkan kinerja

PDAM dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat, saat ini tidak terlepas dari berbagai tantangan lingkungan seperti antara lain: climate change, pencemaran air baku, urbanisasi, pertumbuhan ekonomi, dan meningkatnya jumlah masyarakat ekonomi menengah. Semua tantangan tersebut mengharuskan PDAM untuk terus menerus meningkatkan/memperbaharui kapabilitas sehingga tetap mampu meningkatkan baik cakupan maupun kualitas pelayanannya kepada masyarakat secara berkelanjutan.

Seberapa baik para pemimpin bidang air memahami peluang untuk meningkatkan kinerja utilitas mereka? Perusahaan utilitas yang kinerjanya lebih baik umumnya akan lebih mudah mengumpulkan dana. Utilitas harus mampu mendapatkan pendanaan sendiri dari berbagai transaksi keuangan. Oleh karena itu peningkatan kinerja PDAM haruslah menjadi prioritas.

Kondisi dimana sebagian besar PDAM beroperasi masih merugi menunjukkan bahwa kemampuan di sebagian besar PDAM masih lemah. PDAM harus memperbaiki kelemahan ini atau menghindari menggunakannya di saat memilih dan menerapkan strategi. Jika PDAM mengeksploitasi sumber daya atau kemampuan semacam ini, mereka dapat mengharapkan untuk menempatkan diri pada posisi yang tidak menguntungkan. Sebelum memulai pertumbuhan yang berarti, PDAM perlu mengembangkan semacam keunggulan kompetitif didasarkan pada identifikasi dan sukses dalam memanfaatkan seperangkat keunikan sumber daya yang dimiliki.

Setiap tahun Direktorat Jenderal Cipta Karya, Kem. PUPR menerbitkan “buku kinerja PDAM” (yang sebelumnya setiap tahun diterbitkan oleh Badan Pendukung Pengembangan Sistem Penyediaan Air Minum (BPPSPAM), Kem. PUPR) yang bisa dimanfaatkan oleh PDAM untuk melakukan benchmarking. Benchmarking atau pembandingan bertujuan untuk 2 (dua) hal, yaitu: untuk mendorong peningkatan kinerja, dan transparansi.

Catatan tentang KPBU

Keberhasilan kerjasama pemerintah dan badan usaha (KPBU) di sektor air minum saat ini masih perlu menjadi perhatian dan dievaluasi, dikarenakan pada kenyataannya tidaklah seindah yang diharapkan. Beberapa proyek KPBU spam saat ini mengalami gagal bayar.

Untuk meningkatkan keberhasilan dan guna menarik minat investor swasta berinvestasi di bidang infrastruktur (termasuk sektor air minum) melalui skema KPBU, pemerintah telah melakukan banyak hal, antara lain, mendirikan 2 (dua) BUMN di bawah kementerian keuangan, yaitu PT. SMI yang bisa bertindak sebagai lender (memberikan pinjaman) maupun shareholder (menyediakan ekuiti), dan PT. PII yang bertindak memberikan penjaminan serta menerapkan availability payment (AP) untuk membuat proyek menjadi bankable. Kemudian Kem. Keuangan juga menyediakan fasilitas viability gap fund (VGF) untuk membuat proyek menjadi layak investasi (feasible).

Namun ada 3 (tiga) risiko utama yang harus menjadi perhatian, yaitu: risiko konstruksi, risiko operasional, dan risiko arus kas. Risiko Konstruksi, hal ini sudah dimitigasi dengan tender yang kompetitif dan transparan sehingga dapat diperoleh perusahaan yang membangun spam yang bonafid. Risiko operasional, hal ini masih memerlukan mitigasi yang lebih serius. Mengingat bahwa di peraturan perundangan, spam bagian hilir harus dioperasikan oleh PDAM, dan jika PDAM beroperasi dalam kondisi yang kurang efisien maka risiko operasional perlu dipikirkan lebih lanjut mitigasinya.

Risiko arus kas, hal ini juga masih memerlukan mitigasi yang lebih serius. Pada proyek KPBU spam, porsi besaran investasi untuk unit air baku dan unit produksi (yang pada umumnya dibebankan kepada pihak investor swasta) hanya berkisar antara 30% - 40% dari total biaya investasi keseluruhan spam. Sedangkan sisanya yang 60% - 70% tidak dibiayai oleh proyek KPBU. Jika dari awal, komitmen dan kepastian serta realisasi sumber pembiayaan yang 60% - 70% dari total investasi tersebut tidak/belum “pasti” maka secara keselurahan spam akan mengalami kekurangan pendanaan (undercapitalization). “S” pada spam dimaksudkan adalah sistem. A system is a set of components that working together to accomplish a purpose.

Jika ada komponen atau unit spam yang “tidak lengkap” akibat tidak tersedia dana pada waktu yang dibutuhkan maka spam tersebut tidak bisa menghasilkan pendapatan (revenue) yang memadai sesuai yang telah direncanakan untuk menutupi biaya-biaya termasuk membayar investor.

Sepertinya risiko konstruksi sudah lumayan dimitigasi, namun 2 risiko berikutnya, yaitu risiko operasional dan risiko arus kas belum dilakukan mitigasi dengan memadai sehingga tidaklah mengherankan proyek KPBU spam saat ini masih cenderung menghasilkan proyek yang gagal bayar, yang dapat menghambat percepatan perluasan cakupan pelayanan air minum perpipaan.

Peta Jalan

Agar kesenjangan pelayanan tidak terus melebar maka perlu menyusun peta jalan untuk mempersiapkan utilitas yang benar-benar dapat diinvestasikan. Peningkatan kinerja PDAM perlu menjadi perhatian yang serius. Dengan 3 peran utama pemerintah pusat dapat memberikan dorongan kepada PDAM dalam meningkatkan kinerjanya. Tentu peran local government leader, yaitu: Gubernur/Bupati/Walikota sangatlah menentukan. Kebijakan insentif pemerintah pusat yang dituangkan dalam peraturan perundangan sangat berperan dalam meningkatkan kinerja PDAM. People respond to incentives (Mankiw, 2021).

Di bidang sumber daya air, pemerintah sesuai kewenangannya menjamin ketersedian dan keandalan air baku air minum di badan air yang sedekat mungkin untuk dapat dijangkau oleh PDAM utamanya untuk PDAM yang mengalami kesulitan mendapatkan air baku. Untuk itu PDAM agar menyiapkan masterplan pengembangan spam (sudah banyak PDAM yang telah memiliki masterplan) sehingga dapat diketahui kebutuhan air baku ke depan untuk call (minta bantuan) ke Kem. PUPR. Dengan demikian Kem. PUPR bersama-sama pemerintah daerah dapat menindaklanjutinya untuk menyediakan dan/atau meningkatkan keandalan ketersediaan air baku di badan air yang memudahkan PDAM memperoleh air baku sesuai baku mutu air baku air minum (misalnya dengan membangun waduk ataupun long stroge jika dibutuhkan) sesuai jadwal yang diminta oleh PDAM-PDAM tersebut.

Di air melekat 2 (dua) hal yang tidak disukai, yaitu: konflik dan komplex. Disinilah perlunya bekerja dengan pendekatan 6C (communication, coordination, cooperation to overcome conflicts; competency to overcome complexity) di antara stakeholders di sektor air minum, utamanya pemerintah pusat, pemerintah daerah, dan PDAM. Saat ini ASN diarahkan memiliki pemahaman jiwa entrepreneurship, dan mengingat PDAM ada dihilirnya sumber daya air, maka diharapkan sikap customer oriented dari aparat Kementerian PUPR sehingga lebih proaktif mengumpulkan informasi tentang kebutuhan air baku ke PDAM-PDAM.

Dengan jaminan ketersedian air baku yang handal maka PDAM lebih mudah menyiapkan rencana bisnis (business plan) untuk pengembangan spam guna peningkatan cakupan dan kualitas pelayanan, dengan demikian kesenjangan pelayanan air minum perpipaan bisa secara bertahap dikurangi dan bahkan target bisa dicapai.

Dengan meningkatnya kinerja PDAM, dan dengan tiga  peran utama pemerintah pusat serta peran local government leader, maka PDAM dapat tumbuh berkembang sehingga PDAM dapat diharapkan melaksanakan tujuannya yaitu menyediakan pelayanan air minum yang terpercaya kepada seluruh atau sebagian besar penduduk yang ada di wilayah kerjanya sesuai dengan peraturan daerah (Perda) pendirian PDAM tersebut.

Dan kedepan PDAM bisa diminta berperan aktif untuk menjadi pendamping dan pembina penyelenggaraan spam pedesaan yang berbasiskan kelompok masyarakat yang ada di wilayah kabupaten/kota yang bersangkutan (jika ada). PDAM diberikan tugas menyediakan pelayanan air minum yang terpercaya kepada masyarakat, maka adalah selayaknya PDAM diberdayakan agar dapat melaksanakan tugas tersebut dengan sebenar- benarnya.

Oleh karena itu, pemerintah pusat sebagai pembina sektor, adalah penting untuk memperhatikan:

1. Pemerintah pusat dapat melihat peluang untuk meningkatkan kinerja PDAM dan selanjutnya peran pemerintah pusat adalah untuk membantu (menciptakan iklim yang kondusif) PDAM dalam meraih peluang tersebut.
2. Demi memenuhi peran tersebut, pemerintah pusat wajib memiliki keahlian, sumber daya, dan karakter terkait lainnya yang dibutuhkan.
3. Pemerintah pusat memiliki pengetahuan yang cukup terkait bisnis PDAM dan disiplin yang kuat untuk menghindari intervensi yang dapat mengakibatkan value destroying.

Proses pemilihan direksi PDAM adalah tahapan yang penting, melalui proses fit and proper test yang independen. Direksi PDAM bisa berlatarbelakang pendidikan engineer ataupun non- engineer (ekonomi, keuangan, manajemen, dan lainnya), punya pemahaman yang cukup dalam manajemen strategi, dan yang penting berjiwa entrepreneurship (berorientasi kepada pelanggan). Dengan demikian diharapkan, selama yang bersangkutan menjadi nahkoda di PDAM, bisa memindai peluang, memobilisasi sumber daya untuk menangkap peluang, dan membawa PDAM terus meningkatkan cakupan dan kualitas pelayanannya, utamanya dalam meningkatkan efisiensi operasional (menurunkan tingkat NRW) dan memperluas pelayanan guna melayani masyarakat berpenghasilan rendah (MBR) yang ada di wilayah kerjanya. Direksi PDAM layak diganti jika yang bersangkutan memperlihatkan lemah dalam memindai peluang, menangkap peluang, dan konfigurasi ulang asset.